Departementenes gode hjelpere

Den tilsynelatende evigvarende debatten om private kommunikasjonseksperter og deres rolle i samfunnet har i senere år fått selskap av debatten om offentlige instansers innleie av eksterne kommunikasjonskonsulenter. Debatten er imidlertid i for stor grad preget av anekdotiske og subjektive inntrykk. Masteroppgaven «Flere kokker, hvor mye søl?», skrevet av undertegnede våren 2013, er et forsøk på å nærme seg materien i forskningsmessig forstand og representerer et ønske om en mer opplyst debatt.

Alexander T. Stenerud

Alexander fikk Kommunikasjonsforeningens masterstipend i 2012, og presenterer i denne artikkelen sine viktigste funn.

I oppgaven kartlegges departementenes bruk av eksterne kommunikasjonseksperter i perioden 2009-2012, samtidig som forholdet mellom de to aktørene studeres i dybden. Tre spørsmål fungerer som bjelkene i studien:

1. Hvorfor leier departementene inn eksterne kommunikasjonskonsulenter?
2. Hvordan arter samarbeidet mellom de to aktørene seg?
3. Påvirker samarbeidet de to aktørenes legitimitet?

Mest til kreativitet

I perioden 2009 - oktober 2012 har de 17 departementene samt Statsministerens kontor til sammen brukt i overkant av 40 millioner kroner på eksterne kommunikasjonskonsulenter. 30 av disse millionene står Kunnskapsdepartementet med sine lærerrekrutteringskampanjer for. Miljøverndepartementet brukte nærmere seks millioner kroner, hvorav brorparten ble brukt på holdningskampanjer knyttet til «Klimaløftet». Igjen står da de resterende 15 departementene og Statsministerens kontor for til sammen rundt fire millioner kroner.

Ettersom et bredt perspektiv ble lagt til grunn i studien var mange av de innleide tjenestene nærmere rene reklameoppdrag. Fem kategorier av tjenester kunne identifiseres: medietrening og kommunikasjonsopplæring, kampanjearbeid/større prosjekter, utarbeiding av fremstillingsmateriale, strategisk dialogpartner og annet. Disse fem kategoriene kan samles i to større kategorier, nemlig medierelaterte tjenester og kreativitetsrelaterte tjenester. Den desidert største av kategoriene hva gjelder utgifter, var kreativitetsrelaterte tjenester. Her ble i overkant av 39 millioner kroner brukt, mens det til medierelaterte tjenester ble brukt rundt 2,6 millioner kroner.

Kompetanse for alle pengene

Kompetanse var den viktigste årsaken til å leie inn eksterne kommunikasjonseksperter. Samtidig ble det tydelig at man kunne skille mellom to former for kompetanse, nemlig kompetanse departementene hadde en del av fra før, og kompetanse de ikke hadde i særlig stor grad.

Departementenes kommunikasjonsavdelinger sitter på mye kompetanse knyttet til det å håndtere mediene og å sette dagsorden, altså medierelatert kompetanse. Innleid ekspertise som medietrening kan i større grad ses på som prikken over i-en på kompetanse de allerede sitter på. De kreativitetsrelaterte tjenestene var i langt større grad knyttet til kompetanse departementene selv ikke hadde så mye av fra før. Som en kommunikasjonssjef i et departement formulerte det: «(…) De foreslår jo konkrete løsninger for oss som vi aldri hadde kommet på selv(…). De er utrolig kreative i det miljøet der. Og de har tid til å drive med det. De driver med det på heltid. For vår del ville dette vært en flik sammen med alt det andre vi driver med.»

Flere av informantene opplevde kompetanseoverføring under samarbeidet mellom de to. Departementene fikk gode medietreningsøvelser, idéer og metoder knyttet til kampanjer og kreative tiltak, mens de eksterne kommunikasjonsekspertene lærte om hvordan man kommuniserer politiske budskap og hvordan forvaltningen i sin helhet fungerer.

Til tross for at samtlige av informantene fra departementene opplever kapasitetsproblemer, ble dette ikke lagt vekt på som årsak til innleie. Heller ikke økonomi spilte noen avgjørende rolle, selv om det i enkelte tilfeller hadde spilt en begrensende rolle.

Nært, men ikke for nært?

Det andre spørsmålet som ble besvart i studien, var hvordan samarbeidet mellom de eksterne kommunikasjonskonsulentene og departementene artet seg.

Tidligere studier har vist at det er svært mye interaksjon mellom kommunikasjonsavdelingene og de andre instansene i departementene. Noen har stilt spørsmål om politikkformidling går foran politikkutforming. Andre har satt fokus på den kompliserte situasjonen de kommunikasjonsansatte befinner seg i som både nøytrale embetsmenn og statsrådens rådgivere. I lys av denne problematikken var det interessant å se hvor langt inn de eksterne kommunikasjonsekspertene kom, og hvor stor innflytelse de fikk på strategiske oppgaver i departementene.

Studien viser at de eksterne kommunikasjonsekspertene kan ha kontakt med alle instansene i departementene, inkludert statsråder, politisk ledelse, fagavdelinger, departementsråder og vanlige saksbehandlere. Vanligst er det likevel at de eksterne primært har kontakt med kommunikasjonsavdelingene, som er de som oftest er i førersetet knyttet til eksternt innleid kommunikasjonsekspertise. Det er verdt å merke seg at det i anbudskonkurransene ligger mange strategiske føringer i bunn. Flere problematiske forhold blir med dette mindre fremtredende, da de eksterne ikke er med på de mer grunnleggende strategiprosessene.

Likevel bidrar de med flere strategiske oppgaver av ulik art etter at de har blitt hyret inn, og etter at anbudsrammene er lagt. Som en av de eksterne kommunikasjonsekspertene fortalte: «Vi har styrt større prosjekter og jobbet med alt fra reklamefilm, webløsninger, PR-budskap og eventer, til å administrere underleverandører. Ofte handler disse prosjektene om først å finne en overordnet kommunikasjonsstrategi, for deretter å bryte oppdraget ned i mindre delprosjekter.»

«Vi blir viktigere»

Det siste spørsmålet som ble forsøkt besvart, var om og på hvilken måte de involverte partene opplevde at samarbeidet påvirket deres legitimitet. I denne sammenhengen var det mest interessante funnet at majoriteten av informantene mente samarbeidet ville påvirke deres legitimitet positivt. Departementene opplevde at de fremstod som mer moderne og «med i tiden» etter samarbeid med kommunikasjonskonsulentene. De eksterne kommunikasjonskonsulentene mente de ble oppfattet som viktigere og mer seriøse aktører etter å ha samarbeidet med departementene. Man kan kanskje snakke om en legitimitetsdiffusjon hvor den ene partens legitimitet på ett område smitter over på den andre aktøren, og vice versa. Som en ekstern konsulent formulerte det: «(…)De er en seriøs aktør, en krevende kunde, de er viktige, og fordi de har valgt oss, så blir vi viktigere også.»

Én brikke i puslespillet

Min studie har vært en av de første brikkene i et større og hittil relativt lite kjent puslespill. Ut fra det som har kommet frem, er det mulig å identifisere flere nye og interessante områder for fremtidig forskning.

For å besvare spørsmålet om hvorvidt tjenestene departementene kjøper inn virkelig løses best av innleid ekspertise, ville en transaksjonsanalyse av de ulike tjenestene som har blitt leid inn vært interessant.

Videre har det vært vanskelig å si noe konkret om hvor beslutningene om å hyre inn eksterne kommunikasjonseksperter har kommet fra i hvert tilfelle i min studie. En analyse av utvalgte case, ville gjort det mulig å studere ideene, beslutningene, bevilgninger og forankring i større grad.

Oversikt over hvilke eksterne kommunikasjonseksperter de ulike departementene har benyttet, samt kostnader (2009 - oktober 2012).

Last ned tabellen (PNG) her.

I studien kommer det frem at det er store forskjeller mellom departementer når det gjelder innleie av kommunikasjonseksperter. Verken departementets alder, størrelse eller kommunikasjonsenhetens totale og relative størrelse hadde forklaringskraft i datamaterialet i oppgaven. Det kan være verdt å se mot kommunikasjonsavdelingene, som oftest har ansvar for innleid kommunikasjonskompetanse. Hvilket syn de har på eksterne kommunikasjonskonsulenter kan ha noe å si for hvorvidt de presser på for å hyre slik hjelp. At de vet hvordan man skal bruke eksterne kommunikasjonseksperter, kan være en annen forklaring.

Et siste bidrag kunne være å studere den faktiske påvirkningen samarbeidet mellom det offentlige og eksterne kommunikasjonseksperter har på de to aktørenes legitimitet.

Det er nødvendig med ytterligere kunnskap om samarbeidet mellom eksterne kommunikasjonseksperter og det offentlige. «Flere kokker, hvor mye søl?» har vært et skritt på veien, og det er lov å håpe at flere skritt vil følge.